推进基层治理现代化是社会治理体系和治理能力现代化的重要基石。从宏观上看，我国社会治理的明显制度优势之一在于构建了纵向贯通、横向统筹的治理体系。就城市社会治理而言，近年来治理水平持续提升，总体上保持了比较高的治理绩效。

　　然而，在微观层面却存在一个较为突出的短板——小区治理。仔细观察，可以发现一个较为普遍的状况是：城市公共道路干净整洁，绿化景观日益提升，市容管理井然有序，而一旦进入小区却可能呈现出另一种场景：物业纠纷、设施老化、绿化损毁、停车秩序混乱等，成为一些小区长期面临的突出难题。这种“公共区域整洁有序、小区内部矛盾丛生”的“内外温差”，折射出治理资源与治理能力尚未真正下沉到微观单元的深层问题。推进基层治理现代化，必须正视并补齐小区治理这一关键短板。

　　在基层治理中直面挑战

　　小区管理是基层社区治理的重要组成部分。面对社区治理中存在的诸多问题，多年来学界的解释一般指向单位制向社区制的转型，以及相伴而来的人口流动和邻里陌生化、居民自治能力不强、社会参与意愿低下、基层社区党建不扎实等因素。这些解释沿袭已久，不过，这些观察忽略了中国式社区的一个基本特点——普遍化的封闭式小区。已有研究指出，封闭式住宅小区已成为中国城市居民的主要居住形态，在新建住宅和城市新区中占比更高。这种普遍化的封闭式小区形态，一方面是一种物理的空间结构特征，同时也伴随着相应的制度特点，从底层逻辑上决定了中国城市基层社区治理往往面临较为突出的责任过载问题。

　　从国际比较来看，我们甚至可以这样理解中国城市小区：它不是一个简单的居住空间，而像一个制度支撑相对有限的“微型市镇”。一个中国城市小区往往有几千人，甚至上万人，小区里有道路、线路、绿化、安保、管网、公共空间等大量事务，这些在其他国家基本由市政体系承担的公共事务更多被内嵌到小区治理体系中。在围墙外，警察、城管有日常巡查，市政负责维护道路、管网、绿化，但一进小区大量公共事务就成了业主、居民的“自治事务”。作为小区层面的核心治理主体，业委会主要是一群兼职的“志愿者”。这几乎相当于让一群非专业的人，在相关法律法规尚不完善的条件下，承担了相当于一座小城镇的公共事务管理职能。

　　城市小区特征加剧治理难题

　　我国城市居民小区普遍为高密度公寓式住宅，住宅小区公共事务繁多而产权又过于分散和模糊，进一步增加了治理复杂性。在几千到上万的人口规模条件下，很多共有部分的维护责任边界不清，集体共识很难达成，比如：屋顶墙面漏水、电梯维修更换、管道老化、外墙翻新，往往都是需要业主共同投票的事务。在极端分散的产权结构下，很难有低成本的技术路径在数量庞大的业主中形成共识，合法依规地确认并形成集体行动，社区自治的协调成本极高。

　　同时，小区的“财政”也面临很不完善的制度条件。既有的物业维修基金制度，难以承担起“房屋养老”的重任。物业费很难跟随物价和工资上涨同步增长，收缴率在很多售后公房小区、动拆迁小区不高且难以提升。随着房屋日益老化，很多类型的住宅小区要通过自身力量实现“更新”面临较大困难。因此，在城市更新的大背景下，住宅小区房屋管理可能会成为越来越突出的治理短板。

　　重新思考封闭式小区治理模式

　　相对而言，我们可以看到全球多数国家的城市，采用的普遍是开放式街区的居住形态，大型私有产权封闭式小区比例很低。如在日本，很少有封闭式小区，道路、治安等公共事务全部归政府，居民区只负责简单事务（垃圾分类、文体活动等），社区自治组织的负担要轻很多。

　　从历史上看，改革开放以来中国内地住宅开发和管理模式受到香港的重大影响。20世纪90年代，内地城市商品房开发和管理制度主要是借鉴香港模式，开发封闭式商品房小区并采用业主委员会和物业公司制度。根据既有研究和统计，香港大型封闭式私人屋苑住房约60-70万套，仅占全港住宅的20%–25%，且业主收入水平普遍相对较高。而在内地，近30年来城市居民逐渐普遍地居住在私有产权的封闭式小区，小区之间以及小区内部居民的支付能力、认知、流动性等各个方面差异巨大。许多小区，特别是售后公房小区、拆迁安置小区、混合型小区等，因为历史遗留问题、居民结构多元等原因，物业费标准低，维修基金不足，业主参与治理所需的闲暇和知识储备不足，共识和集体行动更加难以达成，实现可持续的治理和更新面临很大挑战。即使是纯商品房小区，也有很多存在类似困境。

　　一定意义上，封闭式小区自治体制是将原本在某些条件下行之有效的小区治理模式推广到了全部社区，可能带来一定的不适应。我们用一个业主自治式的小区治理制度去承载一个在很多国家需要由政府完成的治理任务，这是很多长期矛盾和问题产生的重要根源。这种制度安排在短期内缓解了政府压力，但也造成治理水平参差不齐的问题，长期的治理压力和成本如何化解仍然有待探索。

　　筑牢城市文明新形态基石

　　普遍化的封闭式小区居住形态极具中国特色，在提升安全管理、整合公共服务、塑造社区秩序方面具有特殊优势，但也容易造成公共事务内部化、自治负担过重和治理责任边界模糊等突出问题。这一城市空间和制度形态，构成了中国城市文明形态的一个非常关键的现实基础。我们要努力构建的现代文明新形态，一定绕不开城市在物理和社会空间上这一突出特征。小区治理构成了我国城市社会治理的“最小颗粒度”，是推进治理精细化的重要场域。如何在各个小区情况千差万别的情况下，使我国城市社会治理纵向贯通、横向统筹的制度优势不止步于小区围墙，从而更加有效地推进基层社会治理，既构成一项挑战，也构成进一步构建我国高质量城市文明形态的重要契机。

　　未来，应进一步探索政府治理、居民自治与专业化服务相结合的小区治理体系。一方面，对于涉及公共安全、基础设施维护等事务，应区分不同类型小区适度强化政府托底责任；另一方面，应推动业委会规范化建设，完善物业管理法律体系，提升专业化治理能力。同时，还需探索房屋养老金、长期维修资金动态补充等制度安排，增强住宅小区可持续更新能力。

　　（作者李宗克系上海社会科学院副研究员）